Se presentaron en el segundo semestre de este año tres proyectos de acto legislativo (reforma constitucional), todos ellos bajo el entendido de que se va a reformar la justicia, y todos ellos supuestamente para brindar una mejor administración de justicia para los ciudadanos. Me he tomado el trabajo de revisar las distintas reformas planteadas. Presentaré mi opinión frente a cada una de ellas, y resaltarlas aquí. En la presente entrada, los dos primeros proyectos de Acto Legislativo.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 17/18 - Propuesto por partido Cambio Radical
Es cuando menos curioso, que este proyecto de reforma constitucional sea iniciativa de Cambio Radical. Ello, por cuanto ha sido el partido más golpeado judicialmente por los vínculos que muchos de sus miembros tienen con distinto tipo de organizaciones criminales. Sin embargo, también es cierto que el excandidato presidencial y exvicepresidente Germán Vargas Lleras cuenta con un importante número de reconocidos abogados con los que ha trabajado muchos de los puntos de justicia que fueron parte de su campaña presidencial.
Dicho esto, conviene reiterar que la reforma constitucional planteada constaba inicialmente de 21 artículos. A continuación lo que se propuso:
1. Inclusión del precedente como fuente formal de derecho de obligatorio cumplimiento.
2. Limitación frente a quiénes pueden formular acciones de tutlea en nombre de otras personas.
3. Limitacion temporal para iniciar acciones de tutela contra providencias judiciales.
4. Obligación del Estado (Congreso y Ejecutivo) de organizar temáticamente las leyes, y compilarlas.
5. Previsión constitucional de los PINES (Proyectos de Inversión Nacional Estratégica).
6. Reforzamiento de calidades para ser magistrado e inhabilidades para litigio en la misma jurisdicción.
7. Prolongación del periodo para Magistrados de 8 a 12 años.
8. Modificación de elección del Registrador Nacional del Estado Civil (Congreso - concurso).
9. Modificacion del sistema de elección del auditor de la Contraloría General de la República (Senado - concurso).
10. Modificación del sistema de elección del Procurador General de la Nación (Senado - concurso).
11. Modificación del sistema de elección de magistrados de la Corte Constitucional (Senado -concurso).
12. Modificación del sistema de elección del Fiscal General de la Nación (CSJ - concurso).
13. Cambio de la dirección de la Rama Judicial del C. S. de la Judicatura a la Dirección de la Administración Judicial).
14. Elección del (la) Director(a) de la Administración Judicial.
15. Funciones del (la) Director(a) de la Administración Judicial.
16. Consagración del Colegio Nacional de Abogados como órgano de control disciplinario de abogados (no funcionarios).
17. Eliminación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (Art. 257A).
18. Eliminación de las contralorías territoriales y centalización de sus funciones en cabea de Contraloría General.
19. Atribución de funciones jurisdiccionales a abogados por un lapso máximo de 5 años.
20. Desconcentración de la justicia, creación (nuevamente) de la jurisdicción comercial.
21. Limitación de indemnizaciones a cargo del Estado (responsabilidad del Estado).
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 21/18 - Propuesto por Mininterior y Minjusticia
El Gobierno anunción con bombos y platillos (como siempre lo hacen los gobiernos) la reforma a la justicia. Esta, supuestamente, sí iba a solucionar los problemas estructurales de la justicia. Este reforma a la Constitución consta de 30 artículos (además de uno de vigencia). A continuación lo que se propuso:
1. Limitación de la acción de tutela contra providencias judiciales.
2. Modificación de la estructura de la Rama Judicial de conformidad con lo previsto por el proyecto.
3. Ampliación del término de inhabilidad para elección en otros cargos, de quienes han ejercido ciertos cargos de poder.
4. Modificación a la norma que contempla los titulares de iniciativa legislativa.
5. Modificación de quienes tienen fuero de instrucción por el Senado (Comisión de Acusaciones).
6. Modificacion del procedimiento por juicios ante el Senado por los aforados.
7. Modificación de quienes tienen fuero por investigación y acusación por Cámara de Representantes.
8. Inclusión del precedente como fuente formal de derecho de cumplimiento obligatorio según defina la ley.
9. Modificación del sistema de elección de magistrados de la CSJ y el CE por una cooptación atenuada.
10. Aumento de 15 a 20 años de experiencia profesional para ser Magistrado, de los cuales 5 implican haber sido juez (en caso de CSJ y CE).
11. Artículo de periodo de magistado, mas una inmensa lista de inhabilidades e incompatibilidades (antitécnicamente redactada, por cierto).
12. Se señala que la CSJ actuará como Tribunal de Casación y de unificación de jurisprudencia.
13. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por la CSJ, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público.
14. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por el CE, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público.
15. Inclusión de la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público a cargo de la C. Const.
16. Inclusión de control ciudadano en la eleccion de Magistrados de la Corte Constitucional, igual que a las otras Cortes (artículos precedentes).
17. Artículo de periodo de Fiscal General de la Nación, mas lista de inhabilidades e incompatibilidades (antitécnicamente redactada, por cierto).
18. Claridad en redacción sobre las imposibildiad de que un juez de garantías para un caso, pueda ser juez de conocimiento en ese mismo caso.
19. Creación de órganos directivos de la Rama Judicial, compuesto por tres instancias, y la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura. Funciones de la Comisión Insterinstitucional de la Rama Judicial.
20. Funciones y composición bipartita de la Dirección de la Rama Judicial.
21. Elección y funciones del Gerente de la Rama Judicial.
22. Elección y funciones de la Comisión de carrera judicial.
23. Creación de un nuevo capítulo en la Constitución denominado "Disciplina Judicial".
24. Consagración de la Comisión de Disciplina Judicial, composición y funciones.
25. Cambio de elección del Registrador Nacional, de las Altas Cortes al Congreso, con inclusión de control ciudadano.
26. Cambio de elección de Auditor de la gestión de la Contraloría, quedando en cabeza del Congreso.
27. Cambio de elección del Procurador General de la Nación, eliminando las nominaciones por las Altas Cortes y el Presidente, así como la posibilidad de reelección.
28. Cambio de las reglas de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo para sacar al Consejo Superior de la Judicatura e incluir la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
29. Modificación del artículo que regula la ley de apropiaciones para garantizar incremento presupuestal a la justicia en mayor proporción a la prevista en el Plan Nacional de Desarrollo.
30. Artículo transitorio para manejo de entradas en vigencia escalonadas.
31. Artículo de vigencia.
7. Modificación de quienes tienen fuero por investigación y acusación por Cámara de Representantes.
8. Inclusión del precedente como fuente formal de derecho de cumplimiento obligatorio según defina la ley.
9. Modificación del sistema de elección de magistrados de la CSJ y el CE por una cooptación atenuada.
10. Aumento de 15 a 20 años de experiencia profesional para ser Magistrado, de los cuales 5 implican haber sido juez (en caso de CSJ y CE).
11. Artículo de periodo de magistado, mas una inmensa lista de inhabilidades e incompatibilidades (antitécnicamente redactada, por cierto).
12. Se señala que la CSJ actuará como Tribunal de Casación y de unificación de jurisprudencia.
13. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por la CSJ, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público.
14. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por el CE, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público.
15. Inclusión de la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público a cargo de la C. Const.
16. Inclusión de control ciudadano en la eleccion de Magistrados de la Corte Constitucional, igual que a las otras Cortes (artículos precedentes).
17. Artículo de periodo de Fiscal General de la Nación, mas lista de inhabilidades e incompatibilidades (antitécnicamente redactada, por cierto).
18. Claridad en redacción sobre las imposibildiad de que un juez de garantías para un caso, pueda ser juez de conocimiento en ese mismo caso.
19. Creación de órganos directivos de la Rama Judicial, compuesto por tres instancias, y la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura. Funciones de la Comisión Insterinstitucional de la Rama Judicial.
20. Funciones y composición bipartita de la Dirección de la Rama Judicial.
21. Elección y funciones del Gerente de la Rama Judicial.
22. Elección y funciones de la Comisión de carrera judicial.
23. Creación de un nuevo capítulo en la Constitución denominado "Disciplina Judicial".
24. Consagración de la Comisión de Disciplina Judicial, composición y funciones.
25. Cambio de elección del Registrador Nacional, de las Altas Cortes al Congreso, con inclusión de control ciudadano.
26. Cambio de elección de Auditor de la gestión de la Contraloría, quedando en cabeza del Congreso.
27. Cambio de elección del Procurador General de la Nación, eliminando las nominaciones por las Altas Cortes y el Presidente, así como la posibilidad de reelección.
28. Cambio de las reglas de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo para sacar al Consejo Superior de la Judicatura e incluir la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
29. Modificación del artículo que regula la ley de apropiaciones para garantizar incremento presupuestal a la justicia en mayor proporción a la prevista en el Plan Nacional de Desarrollo.
30. Artículo transitorio para manejo de entradas en vigencia escalonadas.
31. Artículo de vigencia.
Respecto del Proyecto de Acto Legislativo 22 de 2018 me pronunciaré en entrada independiente, dado que es un texto que contiene 41 artículos, muchos llenos de disparates que merecen ser individualmente considerados. Respecto de los dos proyectos que sí se incluyen, conviene emitir mi opinión personal.
En primer lugar, cabe resaltar que de 42 artículos que incluyen estas dos iniciativas, tan solo 15 de ellas tienen algún tipo de relación con los ciudadanos y la justicia que ellos reciben. De resto, los demás artículos siguen manteniendo el mismo patrón que he mencionado en ingresos anteriores, es decir modificando la estructura del Estado, y peleando por la distribución de poder en el Estado, cosas que poco o nada afectan a la administración de justicia que reciben los ciudadanos.
A continuación, entonces, el listado de las iniciativas que de una u otra manera sí inciden en la administración de justicia que reciben los ciudadanos:
1. Inclusión del precedente como fuente formal de derecho de obligatorio cumplimiento. (Cambio Radical)
2. Inclusión del precedente como fuente formal de derecho de cumplimiento obligatorio según defina la ley. (Gobierno)
2. Inclusión del precedente como fuente formal de derecho de cumplimiento obligatorio según defina la ley. (Gobierno)
3. Limitación frente a quiénes pueden formular acciones de tutlea en nombre de otras personas. (Cambio Radical)
4. Limitacion temporal para iniciar acciones de tutela contra providencias judiciales. (Cambio Radical)
5. Limitación de la acción de tutela contra providencias judiciales. (Gobierno)
4. Limitacion temporal para iniciar acciones de tutela contra providencias judiciales. (Cambio Radical)
5. Limitación de la acción de tutela contra providencias judiciales. (Gobierno)
6. Obligación del Estado (Congreso y Ejecutivo) de organizar temáticamente las leyes, y compilarlas. (Cambio Radical)
7. Consagración del Colegio Nacional de Abogados como órgano de control disciplinario de abogados (no funcionarios). (Cambio Radical)
8. Atribución de funciones jurisdiccionales a abogados por un lapso máximo de 5 años. (Cambio Radical)
9. Desconcentración de la justicia, creación (nuevamente) de la jurisdicción comercial. (Cambio Radical)
10. Limitación de indemnizaciones a cargo del Estado (responsabilidad del Estado). (Cambio Radical)
11. Se señala que la CSJ actuará como Tribunal de Casación y de unificación de jurisprudencia. (Gobierno)
12. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por la CSJ, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público. (Gobierno)
13. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por el CE, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público. (Gobierno)
14. Inclusión de la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público a cargo de la C. Const. (Gobierno)
15. Modificación del artículo que regula la ley de apropiaciones para garantizar incremento presupuestal a la justicia en mayor proporción a la prevista en el Plan Nacional de Desarrollo. (Gobierno)
Imagen tomada de: www.ramajudicial.gov.co
De las 15 propuestas, 3 de ellas son la misma, y podríamos entonces hablar realmente de 13 propuestas. Dos de ellas fueron repetidas en los proyectos, así que podríamos hablar de 12 propuestas, y en el caso de la regulación de la tutela, se trata de un intento por modificar la misma institución, aunque se tratarían de cambios distintos. A continuacion, entonces mi balance de estas propuestas:
* El tema de la inclusión del precedente como fuente formal de derecho es un tema estructural. Colombia en sus primeros dos siglos de Historia ha venido siendo un país afiliado al modelo del derecho escrito, en donde lo que prima es la ley, y no las decisiones judiciales. El cambio del precedente sigue llevándonos hacia el modelo del common law en el que se requiere que los jueces conozcan muy bien los precedentes judiciales de las altas cortes (cuestión que claramente no es el caso en la mayoría de juzgados).
* La limitación a la acción de tutela no debería ser por contenido. Las autoridades judiciales han venido imponiendo una jurisprudencia según la cual todas las autoridades del Estado pueden vulnerar derechos fundamentales a excepción de ellos. Las reglas de procedencia hacen prácticamente inviable que se tutele a un juez. La limitación de presentar tutelas a nombre de otros, en cambio, tiene una intención noble (evitar tutelatones) dado que se ha prestado para un uso abusivo.
* La obligación de organizar leyes desde el punto de vista temático es una gran idea, aunque en términos reales, para eso es que están los distintos códigos. El problema es que la normatividad complementaria es tan copiosa, que cuando han intentado realizar decretos temáticos únicos, la numeración es supremamente enredada y en vez de ayudar a ayudar, implica cambiar un galimatías por otro. En todo caso, la idea en sí misma, de poder contar con una implimentación funcional, sería beneficiosa para los ciudadanos, destinatarios de las normas.
* La creación de un Colegio Nacional de Abogados para disciplinar abogados, es tan buena o mala idea como la del Consejo Superior de la Judicatura. En el fondo, el problema no es cómo se llama el órgano, sino cómo lo integran y cómo desarrollan el procedimiento. De la norma, lo más llamativo (y negativo) es que los superiores funcionales de los jueces serán los encargados de adelantar procedimientos disciplinarios contra sus subalternos. Esto, por supuesto es una mala idea, porque es un incentivo perverso (aún más) a la lambonería. La idea del Gobierno de crear una Comisión de Disciplina Judicial, al igual que la del Colegio Nacional de Abogados, es tan buena o mala como cualquier otra instancia. El problema es quiénes estarían allí y cómo se manejaría.
* La posibilidad de dotar a otros abogados de funciones jurisdiccionales es de las más osadas, pero también debatibles ideas que se plantearon. El caso parte del presupuesto de que los jueces y magistrados, por muy superhombres o supermujeres que sean, siguen siendo tan abogados como el restado de profesionales del derecho. En consecuencia un grupo de buenos abogados pueden ayudar activamente en la administración de justicia, especialmente en casos como el que nos ocupa, un escenario de paro judicial. En mi opinión, la justicia sí debería poder delegar muchos asuntos en abogados investidos especialmente de jurisdicción. No son ni más ni menos propensos a la estupidez ni a la corrupción que los jueces y magistrados actuales.
* La limitación a indemnizaciones a cargo del Estado me parece una idea sin ningún tipo de sentido. Se trata del reconocimiento de que el Estado es tan irresponsable que está increíblemente endeudado como consecuencia de tantas demandas por las que resulta condenado. El problema no es, entonces, la cantidad de dinero que se paga a quienes ganas la demandan (al menos, no siempre) sino que los verdaderos causantes de esos daños, nunca responden con su patrimonio por decisiones, operaciones o en general actuaciones que terminan generando condenas en contra del Estado. Castigar a los demandantes por esto, es francamente ilógico, inconveniente y facilista.
* La idea de que los jueces y magistrados saquen las sentencias completas antes de que salgan a anunciarla a los medios a través de comunicados de prensa, es más que necesaria. La notificación por comunicados debe desaparecer. Más que necesario esto, aunque realmente no se requiere un cambio constitucional para lograr esto.
* Incluir la participación ciudadana después de las elecciones, me parece una tontería. La ciudadanía (y no solo las ONG sino cualquier ciudadano) debe poder realizar una labor de verificación real antes de que los encargados elijan a cualquiera que ellos deseen. Finalmente, las motivaciones de estas elecciones son preponderantemente políticas, y no funcionales.
* La idea de permitirle al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia seleccionar las sentencias que van a conocer para efectos de unificación de jurisprudencia, suena bien, en la medida en que se logre modificar la idea de una Corte de Casación (que como he anotado en entradas anteriores, no cumple con una verdadera función en materia de desarrollo de jurisprudencia). El problema es que la selección de tutelas en sí misma genera un incentivo perverso que ya se ha visto operar en la Corte Constitucional, dado que lo que se selecciona viene a cotizarse más y más (recuerden el caso que llevó al Magistrado Pretelt a salir de la Corte Constitucional). La posibilidad de manipular lo seleccionado es sumamente elevada, y más aún si no se logra corregir la calidad ética de nuestros jueces y magistrados.
En la próxima entrada de esta serie, se analizará más en detalle el proyecto del Centro Democrático, para cerrar en la tercera entrada con lo que realmente fue aprobado en Primer Debate.
11. Se señala que la CSJ actuará como Tribunal de Casación y de unificación de jurisprudencia. (Gobierno)
12. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por la CSJ, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público. (Gobierno)
13. Inclusión de dos parágrafos para permitir la selección de decisiones para unificación de jurisprudencia por el CE, así como para incluir la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público. (Gobierno)
14. Inclusión de la obligación de suscribir las providencias, salvamentos y aclaraciones antes de darlas a conocer al público a cargo de la C. Const. (Gobierno)
15. Modificación del artículo que regula la ley de apropiaciones para garantizar incremento presupuestal a la justicia en mayor proporción a la prevista en el Plan Nacional de Desarrollo. (Gobierno)
Imagen tomada de: www.ramajudicial.gov.co
De las 15 propuestas, 3 de ellas son la misma, y podríamos entonces hablar realmente de 13 propuestas. Dos de ellas fueron repetidas en los proyectos, así que podríamos hablar de 12 propuestas, y en el caso de la regulación de la tutela, se trata de un intento por modificar la misma institución, aunque se tratarían de cambios distintos. A continuacion, entonces mi balance de estas propuestas:
* El tema de la inclusión del precedente como fuente formal de derecho es un tema estructural. Colombia en sus primeros dos siglos de Historia ha venido siendo un país afiliado al modelo del derecho escrito, en donde lo que prima es la ley, y no las decisiones judiciales. El cambio del precedente sigue llevándonos hacia el modelo del common law en el que se requiere que los jueces conozcan muy bien los precedentes judiciales de las altas cortes (cuestión que claramente no es el caso en la mayoría de juzgados).
* La limitación a la acción de tutela no debería ser por contenido. Las autoridades judiciales han venido imponiendo una jurisprudencia según la cual todas las autoridades del Estado pueden vulnerar derechos fundamentales a excepción de ellos. Las reglas de procedencia hacen prácticamente inviable que se tutele a un juez. La limitación de presentar tutelas a nombre de otros, en cambio, tiene una intención noble (evitar tutelatones) dado que se ha prestado para un uso abusivo.
* La obligación de organizar leyes desde el punto de vista temático es una gran idea, aunque en términos reales, para eso es que están los distintos códigos. El problema es que la normatividad complementaria es tan copiosa, que cuando han intentado realizar decretos temáticos únicos, la numeración es supremamente enredada y en vez de ayudar a ayudar, implica cambiar un galimatías por otro. En todo caso, la idea en sí misma, de poder contar con una implimentación funcional, sería beneficiosa para los ciudadanos, destinatarios de las normas.
* La creación de un Colegio Nacional de Abogados para disciplinar abogados, es tan buena o mala idea como la del Consejo Superior de la Judicatura. En el fondo, el problema no es cómo se llama el órgano, sino cómo lo integran y cómo desarrollan el procedimiento. De la norma, lo más llamativo (y negativo) es que los superiores funcionales de los jueces serán los encargados de adelantar procedimientos disciplinarios contra sus subalternos. Esto, por supuesto es una mala idea, porque es un incentivo perverso (aún más) a la lambonería. La idea del Gobierno de crear una Comisión de Disciplina Judicial, al igual que la del Colegio Nacional de Abogados, es tan buena o mala como cualquier otra instancia. El problema es quiénes estarían allí y cómo se manejaría.
* La posibilidad de dotar a otros abogados de funciones jurisdiccionales es de las más osadas, pero también debatibles ideas que se plantearon. El caso parte del presupuesto de que los jueces y magistrados, por muy superhombres o supermujeres que sean, siguen siendo tan abogados como el restado de profesionales del derecho. En consecuencia un grupo de buenos abogados pueden ayudar activamente en la administración de justicia, especialmente en casos como el que nos ocupa, un escenario de paro judicial. En mi opinión, la justicia sí debería poder delegar muchos asuntos en abogados investidos especialmente de jurisdicción. No son ni más ni menos propensos a la estupidez ni a la corrupción que los jueces y magistrados actuales.
* La limitación a indemnizaciones a cargo del Estado me parece una idea sin ningún tipo de sentido. Se trata del reconocimiento de que el Estado es tan irresponsable que está increíblemente endeudado como consecuencia de tantas demandas por las que resulta condenado. El problema no es, entonces, la cantidad de dinero que se paga a quienes ganas la demandan (al menos, no siempre) sino que los verdaderos causantes de esos daños, nunca responden con su patrimonio por decisiones, operaciones o en general actuaciones que terminan generando condenas en contra del Estado. Castigar a los demandantes por esto, es francamente ilógico, inconveniente y facilista.
* La idea de que los jueces y magistrados saquen las sentencias completas antes de que salgan a anunciarla a los medios a través de comunicados de prensa, es más que necesaria. La notificación por comunicados debe desaparecer. Más que necesario esto, aunque realmente no se requiere un cambio constitucional para lograr esto.
* Incluir la participación ciudadana después de las elecciones, me parece una tontería. La ciudadanía (y no solo las ONG sino cualquier ciudadano) debe poder realizar una labor de verificación real antes de que los encargados elijan a cualquiera que ellos deseen. Finalmente, las motivaciones de estas elecciones son preponderantemente políticas, y no funcionales.
* La idea de permitirle al Consejo de Estado y a la Corte Suprema de Justicia seleccionar las sentencias que van a conocer para efectos de unificación de jurisprudencia, suena bien, en la medida en que se logre modificar la idea de una Corte de Casación (que como he anotado en entradas anteriores, no cumple con una verdadera función en materia de desarrollo de jurisprudencia). El problema es que la selección de tutelas en sí misma genera un incentivo perverso que ya se ha visto operar en la Corte Constitucional, dado que lo que se selecciona viene a cotizarse más y más (recuerden el caso que llevó al Magistrado Pretelt a salir de la Corte Constitucional). La posibilidad de manipular lo seleccionado es sumamente elevada, y más aún si no se logra corregir la calidad ética de nuestros jueces y magistrados.
En la próxima entrada de esta serie, se analizará más en detalle el proyecto del Centro Democrático, para cerrar en la tercera entrada con lo que realmente fue aprobado en Primer Debate.
